20490 Особенности правового регулирования отношений в сфере размещения государственного заказа
Содержание
ВВЕДЕНИЕ 3 Глава 1. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА 5 1.1. Понятие и признаки государственного заказа 5 1.2. Принципы размещения государственного заказа Глава 2. ОСОБЕННОСТИ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗА-КАЗА 2.1. Понятие государственного контракта 2.2. Способы размещения государственного заказа 2.3. Контроль в сфере размещения и исполнения государственного заказа Глава 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы не вызывает сомнений. Ресурсы любого публичного образования всегда ограниченны, поэтому при формировании бюджета следует учитывать приоритетные направления, отражающие стратегические цели и задачи бюджетной политики. Принцип сба-лансированности государственных и местных бюджетов предусматривает не только рост их доходной части, но и снижение расходов. В связи с этим, особое значение приобретает проблема разработки и внедрения новых методов государственного и муниципального управления, позволяющих наиболее эффективно распоряжаться бюджетными средствами. В этих целях часто используют государственный заказ, который позволяет внедрить конкурсные начала в процесс осуществления государственных расходов. В России первые акты с упоминанием «публичных» торгов для выбора подрядчиков появились в 17 веке. Не удивительно, что такие выгодные дела, как поставки для казны, тут же стали предметом афер и взяточничества. Практика торгов совершенствовалась при Петре I, который сурово боролся с мошенничеством. Известен случай, когда он лично наказал «битием» своего друга и сподвижника Меньшикова за то, что тот продал казне гнилое сукно. На протяжении всей последующей истории России принимались дополнительные законы о том, как надлежит объявлять торги и условия участия в них, как назначать цены, наказывать сговоры между соискателями, поощрять местных подрядчиков. Советское законодательство, 70 лет работавшее на плановую экономику, в последние десятилетия трансформируется в соответствии с требованиями рынка. В странах с рыночной экономикой проблема размещения публичных заказов была обозначена еще с начала 20 века. Так как роль государства в условиях рынка, специфики его задач, особого характера средств, используемых на финансирование государственных и муниципальных заказов, являлась основой наиболее экономного хозяйствования, были сделаны попытки в правовом регулировании гражданско-правовых отношений между государственными и муниципальными органами, с одной стороны, и негосударственными организациями и предпринимателями, с другой стороны. В последнее время в России сложилась система правовых норм, регулирующих отношения по внедрению и реализации нового способа эффективного расходования бюджетных средств – государственного заказа. Правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с государственным заказом, получили свое развитие и выделились в обособленную группу сравнительно недавно. Поэтому особенности правового регулирования отношений в сфере размещения государственного заказа являются в настоящее время новыми, окончательно не сложившимися и наиболее актуальными. В отечественной юридической науке за последние годы появились работы, в которых рассматриваются различные аспекты правового регулирования отношений в сфере государственного заказа. В 2006 году вышел учебник С.И. Лушина и В.А. Слепова «Государственные и муниципальные финансы», в котором рассматриваются основы построения государственных и местных финансов, их содержание, структура, функции, роль и принципы эффективного их распределения с помощью размещения государственного заказа, а также организация государственного и муниципального финансового контроля. Объектом исследования выступают особенности правового регулирования отношений в сфере размещения государственного заказа. Предметом исследования являются нормы гражданского законодательства; теоретические воззрения на разрабатываемые проблемы; судебная практика. Цель работы состоит в том, чтобы на основе анализа литературы, действующего законодательства, исследовать особенности правового регулирования отношений в сфере размещения государственного заказа. Для достижения этой цели поставлены и решались следующие задачи: - уточнить понятия и признаки государственного заказа; - выявить особенности правовой природы государственного заказа; - изучить принципы и способы размещения государственного заказа; - исследовать основные этапы процедуры реализации государственного заказа: планирование, формирование, размещения и контроль за исполнением; - сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства и судебной практики. Методологическую основу исследования составляют диалектический, социологический, логико-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный методы, выступающие в единстве, обеспечивающие концепту-альную целостность исследования. В работе также использовался исторический метод, позволивший изучить закономерности развития законодательства о размещении государственного заказа и практику его применения. Для иллюстрации теоретических выводов использована судебная практика Президиума ВАС РФ, Верховного Суда РФ, а также ФАС Западно-Сибирского, Московского, Поволжского, Северо-Западного, Се-веро-Кавказского и Уральского округов. Структура работы обусловлена ее целями и поставленными задачами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
1.1. Понятие и признаки государственного заказа
Прежде всего, отметим, что для российского законодательства весьма характерно, и даже традиционно, особое регулирование отношений, связанных с поставками товаров для удовлетворения потребностей государства. Так, еще в дореволюционном гражданском законодательстве такие правоотношения регламентировались Положением о казенных подрядах и поставках, предусматривавшим особенности заключения договоров поставки и подряда с казной (т.е. с государством). Такие договоры могли быть заключены только посредством торгов или запечатанных объявлений. Торги проводились путем записи предложений желающих вступить в договор с казной относительно цены товаров или подрядных работ. Казенное учреждение принимало то предложение, кото-рое было наиболее выгодно государству. Заключение договоров посредством запечатанных объявлений состояло в том, что казенное учреждение публиковало объявление, в котором содержалось указание о предмете договора и некоторых его условиях, а также приглашение потенциальным поставщикам и подрядчикам делать свои предложения. Такие предложения предъявлялись в запечатанных пакетах, которые вскрывались одновременно. Расчет был на то, что каждый желающий вступить в договор с казной, опасаясь более привлекательных предложений со стороны конкурентов, будет стараться предложить наиболее выгодные для государства условия . Законодательные акты о государственных подрядах и поставках принимались также после революции, в период нэпа. Можно назвать, в частности, Закон «О государственных подрядах и поставках» 1923 г., который в целях защиты интересов государства устанавливал специальные правила, регулирующие отношения по поставкам с участием в качестве заказчика государственных учреждений и государственных предприятий. В дальнейшем с формированием административно-командной системы управления экономикой, когда практически все поставки продукции и товаров осуществлялись на основе плановых актов (фондовых извещений, планов прикрепления, нарядов), нужда в особом регулировании отношений, связанных с поставками продукции и товаров для удовлетворения государственных потребностей, отпала. Переход к рыночным методам регулирования экономических отношений вновь вызвал необходимость разработки специальных законодательных актов, учитывающих специфику отношений по поставкам товаров для удовлетворения государственных потребностей. Нормативная база для применения системы государственного заказа начала создаваться в России сравнительно недавно. В соответствии со ст. 525 Гражданского кодекса РФ (далее по тексту ГК РФ) поставка товаров для государственных нужд осуществляется на основе государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд. Кроме ГК РФ, нормы гражданско-правового характера, регламентирующие поставку товаров для государственных нужд, закреплены в различных правовых актах, среди которых основными являются ГК РФ и специальные законы о поставке товаров для государственных нужд: Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ (ред. от 24.07.2007) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» , Федеральный закон от 02.12.1994 N 53-ФЗ (ред. от 02.02.2006) «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» , Федеральный закон от 27.12.1995 N 213-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О государственном оборонном заказе» , Федеральный закон от 29.12.1994 N 79-ФЗ (ред. от 02.02.2006) «О государственном материальном резерве» , Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и др. В соответствии с п. 2 ст. 525 ГК РФ к соответствующим отношениям должны применяться правила о договоре поставки, если иное не предусмотрено данным Кодексом. А второй абзац п.2 ст. 525 ГК РФ устанавливает, что к отношениям по поводу поставки товаров для госу-дарственных нужд субсидиарно применяются иные законы о поставке товаров для государственных нужд. Таким образом, ГК РФ, во-первых, рассматривает нормы о поставке для государственных нужд как специальные, а во-вторых, в специальную норму о данном виде договора помещает отсылку к закону, такой закон и все включенные в него нормы приравниваются к специальным нормам ГК РФ, посвященным тому же виду договора. Исходя из изложенного, очевидно, следует, что общие положения о поставке применяются к поставке для государственных нужд, если федеральными законами, регулирующими государственный заказ, не установлено иное . К сожалению, легальная дефиниция понятия «государственный заказ» в настоящее время отсутствует. Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) в подп. «а» п. 8 ст. III определяет государственные закупки товаров как закупки государственными агентствами для государственных нужд продукции, которая не предназначена для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для коммерческой продажи. Статья XIII Генерального соглашения о торговле услугами (ГАТС) определяет государственные закупки как услуги, закупаемые для государственных нужд и «не с целью коммерческой перепродажи или с целью использования при поставках услуг для коммерческой реализации» . Слово «заказ» означает поручение на изготовление чего-нибудь по чьей-либо просьбе, требованию, поручение исполнить или доставить что-либо . Это значение применимо и при определении понятия «государственный заказ» как поручения на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в целях решения вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Разные подходы к определению понятия «государственный
'---------------------------------- СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Росс. газета. 1993. № 237. 2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в последн. ред.) // СЗ РФ. 1998.№31. Ст. 3823. 3. Гражданский Кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в последн. ред.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 4. Гражданский Кодекс Российской Федерации, часть вторая от 26.01.1996 г. № 51-ФЗ (в последн. ред.) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410. 5. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ (в последн. ред.) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. 1994. N 34. ст. 3540. 6. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (в последн. ред.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 6. Ст. 636. 7. Федеральный закон от 24.07.2007 № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4015. 8. Федеральный закон от 02.12.1994 N 53-ФЗ (в последн. ред.) «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. ст. 3303. 9. Федеральный закон от 27.12.1995 N 213-ФЗ (в последн. ред.) «О государственном оборонном заказе» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 1. ст. 6. 10. Указ Президента РФ от 08.04.1997 N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»// СЗ РФ. 1997. №15. Ст.1756. 11. Постановление Правительства РФ от 2.02.2006 N 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 9. ст. 1017. 12. Альхимович Н. Закупки для государственных и муниципальных нужд // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2006. N 9. 13. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. 3. Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М., 2003. 14. Вайпан В.А. Практика применения законодательства о размещении заказов для государственных или муниципальных нужд // Право и экономика. 2007. N 5. 15. Валова С. Особенности размещения заказа путем проведения открытого конкурса на заключение контракта в сфере культуры и искусства // Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. N 9. 16. Витрянский В.В. Договор купли-продажи и его отдельные виды. М., 2004. 17. Гладких С. Привлечение третьих лиц для выполнения работ (оказания услуг) по государственному контракту // Право и экономика. 2007. N 8. 18. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / под. ред. Лушина С.И. и Слепова В.А. – М.: Экономистъ, 2006. – 763с. 19. Гражданское право: В 2 т. Том II. Полутом 1 / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: БЕК, 2005. 20. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. 3-е изд., доп. и перераб. М.: ИНФРА-М, 2003. 21. Дикарева А.А. Отдельные вопросы размещения государственных и муниципальных заказов // Ваш бюджетный учет. 2006. N 8. 22. Дмитриев В. Антимонопольная служба отследит госзакупки // ЭЖ-Юрист. 2007. N 7. 23. Евраев М.Я., Писенко К.А. Основные направления развития законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов // Финансовое право. 2006. N 8. 24. Комментарий к Гражданскому Кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрделевского. М., 2006. 25. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой: (постатейный) / под ред. Садикова О.Н. (с использованием судебно-арбитражной практики). М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2002. 26. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (постатейный) / (под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. 27. Костюков А.М., Арбузов С.В. Муниципальный заказ: от практики мест к федеральному регулированию // Местное право. 2002. №7-8. 28. Маркварт Э., Исупова С.С. Предупреждение коррупции на местном уровне посредством использования конкурсного размещения муниципального заказа – теория вопросов и практика применения // Материалы конференции МГИС. 2001. www.mgis2001.ru 29. Мартыненко Г.И. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, антимонопольный контроль // Право и экономика. 2006. N 10. 30. Мартыненко Г.И. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, антимонопольный контроль // Право и экономика. 2006. N 10. 31. Московец Т.А. О правовом понятии государственного оборонного заказа // Российский военно-правовой сборник N 9: Военное право в XXI веке. Серия «Право в Вооруженных Силах – консультант». «За права военнослужащих», 2007. 32. Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой / под ред. В.П.Мозолина, М.Н.Малеиной. М., 2004. 33. Перова Г.С. Закон принят, вопросы возникли // Подготовлен для Системы КонсультантПлюс, 2005. 34. Предпринимательское право РФ: Учебник / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. М.: Юристъ, 2005. 35. Рогожин Н. По поставке и расчет // ЭЖ-Юрист. 2004. № 48. 36. Рыбак К.Е. Особенности размещения заказа на создание произведения литературы или искусства // Право и экономика. 2007. N 11. 37. Савина С. Основания и порядок осуществления государственного контроля за организацией и проведением конкурсов при размещении государственных и муниципальных заказов // Юрист. 2006. N 8. 38. Садиков О.Н. О системе норм Гражданского кодекса// Журнал российского права. 2001. №1. 39. Серветник А.А. Применение гражданско-правовых норм в обязательствах по поставке товаров для государственных нужд // Современное право. 2005. № 4. 40. Сергеев А. П., Толстой Ю. К. Учебник по гражданскому праву. Часть 2. М.: Проспект, 2004. 41. Сокол П.В. Изменения в правовом регулировании института размещения заказов для государственных и муниципальных нужд // Законодательство и экономика. 2007. N 9. 42. Сокол П.В. Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Законодательство и экономика. 2006. N 5. 43. Становление рыночной системы государственных закупок в России/ Под.ред. Смирнова В.И., Нестеровича Н.В., Ахмедзянова И.М. - Казань: НПО «БизнесИнфоСервис», 2000. С. 123. 44. Храмкин А.А., Воробьева О.М. Новый закон по госзакупкам. Практическое применение // Главбух. Приложение «Учет в сфере образования». 2006. N 2. 45. Шевченко Л.И. Проблемы формирований договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики. - Томск, 2001. 46. Шишкова А. Государственные закупки: от теории к практике// Адвокат. 2002. №12. С. 51-57. 47. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям п.2 ст.1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс: ВерсияПроф». 48. Определение Президиума ВАС РФ от 24.10.2007 N 13038/07 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс: судебная практика».
