20759 Бюрократия в системе государственного управления
Оглавление
Введение…………………………………………………………………………...3 Глава I. Российская и «идеальная» бюрократия XVIII – начала XX в………...9 1.1. Понятие «бюрократии» и ее основные концепции………………………...9 1.2. Русский и «идеальный» чиновник М.Вебера. Сравнительный анализ……………………………………………………………………………..14 1.3. Эволюция российской бюрократии в XVIII - конце XIX в……………....21 Глава II. Российское чиновничество в конце XIX – начале XX в...………….34 2.1. Социальный состав и структура……………………………………………34 2.2. Социальный облик российской бюрократии в период первой мировой войны. Кадровая политика Николая II…………………………………………42 Глава III. Характер и степень эффективности функционирования российской бюрократии………………………………………………………………………53 3.1. Эффективность российского чиновничества в контексте модернизации…………………………………………………………………….53 3.2. Образ российской бюрократии конца XIX– начала XX вв.……………...59 Заключение……………………………………………………………………….70 Список источников и литературы………………………………………………74
Введение Актуальность темы исследования обусловлена развивающимся противоречивым процессом модернизации нашего государства и, как следствие этого, потребностью в создании соответствующей ему системы государственного управления. В конце ХХ века Россия оказалась в ситуации системного кризиса, который еще не преодолен окончательно. Этот кризис отразился и на организации управления, что и вызывает необходимость обратиться к российскому историческому опыту формирования системы государственной власти. Одной из ключевых фигур в системе государственного управления любого государства является профессионал-чиновник. На создание его во многом отрицательного образа в большей степени оказала влияние как либеральная, так и революционно-демократическая общественно-политическая мысль, а также российская литература XIX–XX в. в целом. И этот облик российского бюрократа, облик во многом отрицательный, со временем наложил негативный отпечаток и на многие исторические изыскания. Опыт управления, профессиональные качества отечественного чиновника во многом воспринимаются именно сквозь призму литературы и политики. Придание российскому чиновничеству сугубо негативных черт имеет место и в настоящее время. Только на смену крайне неприятному облику советского бюрократа, приходит бюрократ российский, всячески препятствующий процессу реформ в России. Вместе с тем, нельзя не отметить и появившееся в постсоветской исторической литературе и публицистике стремление и к идеализации дореволюционной бюрократии. Все это, безусловно, делает тему нашего квалификационного исследования актуальной. Хронологические рамки исследования охватывают период с начала XVIII века по начало XX в. - время формирования и функционирования российской бюрократии имперского типа. Начальная грань периода связана со складыванием российского чиновничества «служебного» типа в период петровских преобразований. Верхняя грань – с Октябрьской революцией 1917 г., когда начинает формироваться новый, уже советский бюрократический аппарат. В исследовании внимание акцентировано на процессах, происходящих в системе государственного управления в начале ХХ века. Степень изученности темы. Существующий объем информации и исследовательских материалов, накопленных к настоящему времени в историографии по данной теме, делает актуальным ее более детальный анализ на основе современных подходов в политологии и исторической науке. В настоящее время при анализе общих проблем бюрократии можно выделить два основных направления. К первому направлению следует отнести классовые теории, определяющие бюрократию в качестве нового класса (К. Маркс, В.И. Ленин, М. Джилас, Д. Бернхем). В этом случае речь ведется также о господстве «профессиональных чиновников», но делается это в терминах собственности на средства производства. Второе течение по вопросу бюрократии представлено формально-правовыми теориями (М. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, М. Дюверже). Основные проблемы, рассматриваемые данными теориями: функционирование власти; структура бюрократии; внутриорганизационные законы; интересы; связь со средой; способы и формы ограничения бюрократии. Историография данной проблемы включает в себя три основных этапа: дореволюционный, советский и постсоветский. Первые работы в осмыслении роли места российской бюрократии имперского периода принадлежат таким дореволюционным исследователям либерального направления как А.А. Корнилов, В.О. Ключевский, Е.П. Карнович, П.Н. Милюков и др. Особое внимание в исследованиях второй половины XIX – начала XX в. сосредоточено на правовых аспектах в оценке положения и статуса различных категорий российского чиновничества. В историографии советского периода проведен достаточно подробный анализ структуры российского чиновничества и деятельности центральных и местных органов управления в контексте марксистской методологии истории. Наиболее значительными работами в контексте изучаемой нами темы следует признать труды таких советских историков как В.С. Дякин, П.А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, А.П. Корелин, С.В. Мироненко и др. Заслугой советской историографии в изучении данной темы, безусловно, накопление и характеристика огромного количества источников, изучение структуры и состава российского чиновничества, системы органов государственного управления. Вместе с тем следует отметить, что анализ исторического материала зачастую реализовывался в рамках марксистской схемы исторического исследования, что делает необходимым пересмотр целого ряда положений советских историков. Современная историография российской бюрократии включает в себя ряд исследований, в которых основное внимание уделяется проблеме формирования элит в императорской России, характеристике особенностей социального состава российского чиновничества . Значительный интерес представляет также в историографическом плане, и исследование американского советолога Р. Пайпса «Россия при старом режиме», в которой процесс формирования российской бюрократии рассматривается в контексте функционирования в России институтов власти деспотических по своей внутренней сущности . Вместе с тем следует отметить, что еще малоизученной остается проблема уяснения причин неэффективности российского чиновничества в условиях общественного кризиса начала XX в., не осуществлен историко-сравнительный анализ «идеального» типа чиновника и российского бюрократа. Все это делает необходимым обратиться к изучению означенной темы. Целью исследования является оценка места и роли отечественной бюрократии XIX – XX вв. в системе государственного управления. Основные задачи исследования: 1. Провести сравнительный анализ российской бюрократии с «идеальным» типом бюрократии М. Вебера. 2. Определить социальный облик и структуру отечественной бюрократии XIX – XX в. 3. Исследовать особенности эволюции высшей российской бюрократии в годы первой мировой войны. 4. Исследовать причины неэффективности российской бюрократии конца XIX – XX в. В источниковую базу исследования положен анализ комплекса опубликованных источников, содержащих информацию о российской бюрократии имперского периода. Во-первых, основной массив источников являются источник личного происхождения: мемуары, дневники, переписка, воспоминания. В них нашли отражения личностные оценки политических деятелей, а также представителей управленческой элиты и российской общественности применительно к оценке функционирования бюрократического аппарата в России в XIX – начале XX в. Вторым видом источников является периодическая печать и публицистика. В работе были использованы некоторые материалы периодической печати, позволяющие делать выводы об оценке деятельности российского чиновничества . Методологическую базу исследования составляет совокупность общенаучных (анализ, синтез, интерпретация) и конкретно-исторических методов исследования, таких как сравнительно-исторический и проблемно-хронологический. Автор работы исходил также при выполнении работы из принципов историзма и научной объективности. В теоретическом отношении квалификационная работа ориентирована на идеи теории модернизации, так как социокультурные преобразования всех сторон общественной жизни конца XIX–XX вв., безусловно, отразились и на облике российской бюрократии, призванной решать встающие перед страной задачи. Выяснение степени восприимчивости российского чиновничества к решению вопросов формирующегося индустриального общества, а также взаимоотношений в рамках складывания институтов правомерной монархии возможно только в контексте данной теории. Научная новизна исследования заключается в том, что в работе впервые предпринята попытка комплексного сравнения российского чиновничества с так называемой «идеальной» бюрократией. На обширном историческом материале показана степень неэффективности отечественного бюрократического аппарата в условиях формирования правомерной монархии. В работе предпринята попытка объективного анализа роли российской бюрократии без ее идеализации и придания ей заведомо негативных черт. Практическое значение исследования заключается в том, что его материалы могут быть использованы при разработке общих и специальных курсов по социальной истории России, истории системы управления и государственных учреждений как в звене средней школы, так и в системе высшей школы. Структура работы в соответствии с обозначенной целью и задачами исследования состоит из введения, трех глав, подразделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы.
Глава I. Российская и «идеальная» бюрократия XVIII– начала XX в.
1.1. Понятие «бюрократии» и ее основные концепции В настоящее время при анализе проблем бюрократии можно выделить два основных направления. В рамках одного из двух направлений возник и сам термин «бюрократия». Автор понятия – француз – Винсент де Гурне. Бюрократия понималась им как новая форма государственного правления. Сущность и значение ее состоит в том, что работа правительства оказывается в руках правителей по профессии. К первому направлению следует отнести классовые теории, определяющие бюрократию в качестве нового класса . В этом случае речь ведется также о господстве «профессиональных чиновников», но делается это в терминах собственности на средства производства. Исходя из названного основного тезиса, развиваются положения о бюрократии как об особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия являясь господствующим классом, безраздельно владеет двумя присущими ей основными функциями – управления и собственности, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Основные вопросы здесь: кто правит? В чьих интересах? Второе течение по вопросу бюрократии представлено формально-правовыми теориями. Основные проблемы, рассматриваемые данными теориями: функционирование власти; структура бюрократии; внутриорганизационные законы; интересы; связь со средой; способы и формы ограничения бюрократии . В этой группе теорий особое место принадлежит М. Веберу. Для Вебера политика – совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних над другими. Господство есть узаконенное насилие. Вебер рассматривал господство не только как прямое насилие, а как деятельность связанную с организационным аспектом господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого, что необходимо не только для представителей сферы управления, которые реализуют господство, но для всех членов общества. Источник роста бюрократии во всех сферах жизни общества Вебер видел в процессах социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе сопровождавшихся отделением производителя от используемых им средств производства, большинства видов продуктивной деятельности. Сфера бюрократии в соответствии с позицией Вебера расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом общей культуры, растущей взаимозависимостью различных отраслей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливается с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов. Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональной власти. Признавая неизбежность бюрократизации процесса управления в XX в., он предлагает устранить иррациональность в деятельности властных структур путем господства закона, потому что не отрицает таких признаков бюрократии как таинство, иерархия, формализм. Идеальный вариант бюрократии европейского типа, по Веберу, соединяет в себе следующие качества: это – разделение труда, которое обусловлено усложнением общества и государства; порядок подчинения, который является иерархией ниже и вышестоящих лиц, находившихся на службе у общества и государства; публичный офис (канцелярия или бюро) – наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властные структуры; официальная процедура подготовки должностных лиц в социальной организации; штатные служащие, занимающие свою должность в согласии с профессией; правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организации; лояльность работников по отношению к организации; необходимость следовать установленным правилам и процедурам . Следует отметить, что концепция М. Вебера имеет далеко не бесспорный характер. Теория М. Вебера представляет собой защиту и апологию бюрократии. Несомненно, она дает адекватный анализ того, как функционируют бюрократические аппараты. Но вместе с тем необходимо отметить, что правление, основанное на дисциплине и правление, основанное на компетенции не всегда совпадают. На самом деле они могут вступать в конфликт друг с другом. Бюрократические аппараты не действуют в социальном вакууме. То, что является рациональным и эффективным для одного социального класса или группы, может быть совершенно противоположным по отношению к другим. Кроме того, по Веберу эффективное управление требует, чтобы общественность оказывала минимальное воздействие на государственную бюрократию. Следует обратить внимание на то, что такая позиция несовместима ни с каким определением демократии. Но наряду с этими недостатками следует обратить внимание еще на один в нашем представлении более глобальный. Вебер утверждает, что бюрократическое управление по сути своей является рациональным. А это не так. Бюрократическое управление подразумевает комбинацию частичной рациональности и глобальной иррациональности, что в точности соответствует такому же сочетанию в рыночной экономике и всеобщем товарном производстве, то есть в самом капитализме, с историческим подъемом которого бюрократические системы тесно связаны. Оно выражает необходимость в более рационально функционирующем государстве, которое для защиты интересов собственников обеспечивало бы правовую безопасность, непроизвольное использование денежных систем, меры против экономической политики препятствующей свободному потоку товаров и так далее. Все эти увеличения рациональности для каждого лица, фирмы или государства, взятые в отдельности приводят к исторически возрастающей иррациональности системы (мира) в их совокупности. Крайняя степень рациональности, внедренная внутри организации одной фирмы, взрывается иррациональностью кризисов перепроизводства. Крайняя рациональность в администрации наций-государств и их вооруженных силах приводит к крайней иррациональности диктаторских систем, совершенно игнорирующих растущее число граждан. Крайняя рациональность в обеспечении внутригосударственного «полицейского регулирования» незначительных конфликтов приводит к потенциально тотальной иррациональности физического уничтожения человечества в новой мировой войне, экологической катастрофе или во взрывном кризисе производства продовольствия. Эти противоречия не являются результатом каких-либо ошибок со стороны бюрократии, экспертов или правителей. Они суть внутренних противоречий буржуазного общества и товарного производства, на котором оно зиждется. Все эти противоречия отражаются на бюрократических подсистемах большого бизнеса и государственной администрации. Если мы оставим в стороне посткапиталистические бюрократии, которые также подпадают под общую теорию Вебера, верно ли, что все крупные фирмы управляются высокопоставленными экспертами? Разве они управляются не финансистами? Становятся ли они все более и более эффективными? Нельзя сбрасывать со счетов и растущее расточительство в отношение материальных и человеческих ресурсов, что также является следствием роста бюрократии? Вопрос также и в том, что рациональное слепое повиновение приказам, которые могут являться беспечными или варварскими или неэффективными в техническом смысле. Этот перечень вопросов можно продолжить и далее. Теория бюрократии Вебера в значительной степени представляет собой обоснование роста экспансии Прусского государства с его специфическими и противоречивыми связями с абсолютизмом с одной стороны, и либеральной буржуазией, с другой стороны. Еще одним важным теоретическим направлением в современной социологии и политологии, в рамках которого предпринимаются попытки интерпретации сущности и структуры управления стала элитология. Почти все существующие теории элит имеют своим предметом так или иначе понимаемую систему властных отношений в обществе. При этом все концепции допускают временное или постоянное неравенство между элитой и остальным социумом. Первые научно разработанные концепции элит были предложены в конце ХIХ – начале ХХ века Г. Моска, В. Парето и Р. Михельсом . В их произведениях были охарактеризованы основные качества элиты, критерии и формы отбора, взаимоотношения внутри элиты и отношения элиты с массами, роль элиты в обществе. Они подчеркивали элитарность любого общества, его неизбежное деление на управляющее меньшинство и управляемое большинство. Власть принадлежит элите потому, она отличается особыми качествами. В настоящее время существуют различные направления элитарных теорий: ценностные теории элиты, теории демократического элитизма, концепции плюрализма элит, леволиберальные теории. Они отражают те или иные аспекты реальной действительности. При всем многообразии подходов и оценок существующей в этом плане отметим, что для нашего исследования выяснение социологических параметров российской управленческой элиты конца XIX – начала XX будет иметь первостепенное значение.
1.2. Русский и «идеальный» чиновник М.Вебера. Сравнительный анализ Становление просвещенной бюрократии является необходимым условием для утверждения легального господства в обществе и для превращения государства в правовое независимо от того, является оно республиканским, аристократическим или монархическим. «Бюрократическое управление означает господство посредством знания, считал М. Вебер, - и в этом состоит его специфический рациональный характер» . В этом отношении представляет весьма значительный интерес выяснение того факта, насколько российские чиновники соответствовали тому типу идеального чиновника, который согласно воззрениям выдающегося немецкого социолога отвечал следующим требованиям: 1) он лично свободен и подчиняется только служебному долгу; 2) входит необходимым звеном в устойчивую служебную иерархию; 3) имеет определенную служебную компетенцию; 4) работает по контракту на основе свободного выбора; 5) работает в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждается постоянным денежным окладом; 7) рассматривает свою службу как единственную профессию; 8) продвигается по службе согласно твердым критериям, в том числе соответственно способностям и независимо от мнения начальника; 9) не смотрит на служебное место как на принадлежащее ему, как свою собственность; 10) подлежит строгой единой служебной дисциплине; 11) осуществляет свои функции по строго определенным процедурам; 12) поддерживает «безличностый» или формально-рациональный, характер межличностных отношений во всем, что касается службы . В течении XVIII в. условия государственной службы и сама бюрократия заметно изменились, что нашло отражение в следующем. 1. При Петре I в текст присяги чиновников был внесен пункт, обязывающий их действовать только в соответствии с инструкциями, регламентами и указами . Это требование постепенно становилось профессиональной нормой деятельности чиновника. 2. После введения Табели о рангах возникла устойчивая служебная иерархия для всех лиц, находившихся на государственной службе. Данный документ по наблюдениям А.Н. Медушевского, способствовал важным позитивным изменениям в составе чиновников, совершенствованию порядка управления и служил предпосылкой для формирования эффективной бюрократии и рациональной орган
Список источников и литературы
Источники 1. Витте С.Ю. Воспоминания. Т.1. – М., 1960. 2. Гессен В.М. На рубеже. – СПб., 1906. 3. Головин К.Ф. Мои воспоминания. – СПб., 1908. Т.1. 4. Градовский Г.К. Столичная бюрократия в 70-х годах: (Из воспоминаний литератора) // Вестник знания 1909. №3. - С.328-335. 5. Извольский А.П. Воспоминания. М., 1989. 6. Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903-1919. М.: Наука, 1992. Т.1,2. 7. Курлов П.Г. Гибель императорской России. М., 1991. 8. Милюков П.Н. Воспоминания. - М., 1991. Т.1,2. 9. Мосолов А.А. При дворе последнего императора. - СПб., 1992.
Литература 1. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. Государственная служба в России. XVIII – ХХ века: Учеб. пособие. М.: РГГУ, 2001. 2. Боханов А.Н. Сумерки монархии. – М., 1993. 3. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. – М., 1990. 4. Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. – М., 2006. 5. Гиндин И.Ф. Государственный банк и экономическая политика царского правительства: (1861-1892). – М., 1960. 6. Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава как органы административной юстиции на местах. // Вестник права. 1906. №4. 7. Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987. 8. Дмитриев М.А. Главы из воспоминаний моей жизни. – М., 1998. 9. Дубенцов Б.Б. Высшее чиновничество России в конце XIX – начале ХХ в. // Крупные аграрии и промышленная буржуазия России и Германии в XIX – начале ХХ века: Сб. науч. тр. / АН СССР, Ин-т истории СССР, АН ГДР, Ин-т экономич. истории; Отв. ред. Корелин А.П. М.: Ин-т истории СССР, 1988 (1989). 1988. 10. Дубенцов Б.Б. Самодержавие и чиновничество в 1881 – 1904 гг. 11. Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. 12. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. – М., 1978. 13. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево: Российские прокуроры. XVIII в. – М., 1994. 14. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Тайные советники империи: Российские прокуроры XIX век. – М., 1995 15. Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. – СПб, 1897. 16. Ключевский В.О. Сочинения в 9 т. М., 1987. Т.6. 17. Куликов С.В. Социальная эволюция в высшей царской бюрократии во 2 половине 19 – начала 20 века // Проблемы социально-экономической истории России 19-20 вв. СПб., 1999. 18. Куликов С.В. Социальный облик высшей бюрократии накануне Февральской революции // Островский А.В. (ред.). Из глубины времен. 1995. №5. 19. Лесков Н.С. Собрание сочинений в 11 т. – М., 1957. Т.6. 20. Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего Сената // Журнал министерства юстиции. 1907. №1-2. 21. Макаркин А.В. Бюрократия в системе политической власти. СПб.: Изд-во СПб. ун-та, 2000. 22. Маклаков В.А. Законность в русской жизни // ВЕ. 1909. №5. 23. Мартынов С.Д. Государство и экономика. Система С.Ю. Витте. – СПб, 2002. 24. Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнительно-историческое исследование – М., 1994. 25. Мизес Л. Бюрократия. М., 1993. 26. Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. – М., 1989. 27. Миронов Б.Н. Социальная история России. – СПб., Т.2. 28. Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (К истории вопроса) // и право. 1993. № 12. 29. Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России / Ин-т государства и права РАН. Сектор «Банковское право». М., 1997. 30. Ольденбург С.С. Царствование императора Николая II. – М., 1991. 31. Павлов А.Е. Профессиональный менталитет российского чиновника: сравнительный анализ // Социально-гуманитарные знания. 2005. №4. 32. Пайпс Р. Россия при старом режиме. – М., 1993. 33. Петухов Г.Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение 1974. №5. 34. Писарькова Л.Ф. К истории взяток в России. (По материалам «секретной канцелярии кн. Голицыных первой половины XIX в.) // ОИ. 2002. №5. 35. Правилова Е.А. Административная юстиция в пореформенной России // Шепелев Л.Е. (ред.). Ежегодник Санкт-Петербургского научного общества историков и архивистов – СПб., 1997. 36. Раскин Д.И. Исторические реалии российской государственности и русского гражданского общества // Из истории русской культуры. Т.5. XIX век. – М., 1996. 37. Раскин Д.И. Специализация высшей российской бюрократии XIX– начала XX в.: Образование, профессиональный опыт, продвижение по службе. // Островский А.В. (ред.). Из глубины времен. – 1994. №3. 38. Российская бюрократия и абсолютизм: Сб. ст. в честь Н.Ф. Демидовой / Рос. гос. архив древ. Актов; Отв. ред. Преображенский А.А. М.; Новосибирск: Древлехранилище, 2000. М., Новосибирск: Древлехранилище, 2000. 39. Россия в начале XX в. (ред. А.Н. Яковлев). – М., 2002. 40. Соловьев Я.В. Бюрократический аппарат Министерства финансов в пореформенную эпоху. // Вопросы истории. 2006. №7. 41. Тот Ю.В. Сергей Степанович Ланской: Вехи биографии // Островский А.В. (ред.). Из глубины времен. 1995. №5. 42. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. 43. Уортман Р.С. Властители и судьи: развитие правового сознания в России. – М., 2004. 44. Федосов И.А., Долгих Е.В. Российский абсолютизм и бюрократия.// Очерки истории русской культуры. XIX в. – М., 1998. Т.2. 45. Феоктистов Е.М. За кулисами политики и литературы. 1846-1896. – М., 1991. 46. Фисмер М. Этимологический словарь русского языка. – М., 1964. Т.1. 47. Шепелев Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской империи. Л.: Наука, Ленингр. отд., 1977. 48. Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия в 1904-1914 гг. – Л., 1987. 49. Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. 50. Шепелев Л.Е. Чиновный мир России 18- н.20 век. СПб., 2001. 51. Шумилов М.М. Губернаторские назначения в России 60-70-х годов XIX века // Фурсенко А.А. (ред.). Россия в XIX – XX вв. – СПб., 1998. 52. Элиты в сравнительно-исторической перспективе: Сб. ст. / Ин-т сравнительной политологии РАН; Гл. ред. Пивоваров Ю.С. М., 1998.
