21354 Повышение эффективности государственного управления России Проблемы формирование электронного правительства (Рабочие материалы)
Повышение эффективности государственного управления России Проблемы формирование электронного правительства
СОДЕРЖАНИЕ
Введение Глава 1. Парадигма информатизации государственного управления Глава 2. Правовое регулирование информатизации государственного управления 2.1. Нормативно-правовое обеспечение административной реформы 2.2. Концепция формирования электронного правительства в РФ Глава 3. Повышение эффективности государственного управления России 3.1. Принципы функционирования электронного правительства 3.2. Международный опыт формирования электронного правительства 3.3. Электронное правительство как механизм модернизации государства Заключение Литература
ВВЕДЕНИЕ
Современный мир с 1980-х годов переживает непрерывную организационно-управленческую перестройку в связи с беспрецедентным прогрессом информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). ИКТ благодаря своему управленческому потенциалу подняли значимость и цену управления - прежде всего, предъявили возросшие требования к государственному управлению. В экономически развитом мире произошел переход к новой концепции государства, зафиксировавшей отказ от традиционного выбора между либеральным и социальным государством в пользу разработки идеи эффективного государственного управления в рамках теории и практики так называемого электронного правительства. Формирование системы электронного правительства - это и есть вне-дрение в работу госаппарата цифровых ИКТ, позволяющее: повысить качество и эффективность услуг государства обществу, сократить бюрократию и снизить издержки на содержание государства, значительно повысить уровень доступности власти (в режиме реального времени услуг государства обществу) для всех граждан. Речь идет о формировании в настоящее время мировой ИКТ-парадигмы социально-экономического развития, и важнейшей частью этого процесса является реформа государственного управления на принципах создания национальной системы электронного правительства. Об императивности такой реформы для национального государства говорит тот факт, что ныне из 191 страны, входящей в ООН, элементы электронного правительства так или иначе используются в 173 государствах1 Поэтому теория и практика электронного правительства актуальны для России. Более того, осуществление административной реформы в дан-ном направлении особенно актуально именно для России, где очень высоки (для
1 См.: Россия готова. На 44 процента. Исследование ООН определило готовность страны к электронному правительству // Российская газета. М., 18 декабря 2003г. 5
граждан и рыночной экономики) транзакционные издержки, а это - прямой показатель и результат неэффективного государственного управления. Актуальность для России исследования всего комплекса факторов, условий и ресурсов формирования национальной системы электронного правительства диктуется ожидаемым результатом проведения указанной административной реформы - построением «государства, адекватного нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим»1 . Актуальность подобного исследования тем более высока, что «по уровню индивидуальной готовности граждан России к использованию совре-менных ИКТ страна находится на 31-м месте, по уровню готовности бизнеса - на 43-м, а по уровню готовности правительства - на 89-м»2 . Вместе с тем анализ российской научной литературы по данной проблематике показывает, что отсутствует согласованный методологический подход к данному вопросу. Это - пробел не только в теории. Он осложняет решение практических проблем, определение места электронного правительства в общей системе реформирования государственного управления. Россия нуждается в специальной разработке социологической концепции информационно-коммуникационной инфраструктуры государственного управления. Основным компонентом концепции должно стать по-нятие «электронное правительство» в смысле использования ИКТ-технологий в государственных административных органах в сочетании с организационными изменениями и новыми методами для улучшения услуг государственного сектора, усиления демократических процессов, а также укрепления поддержки политики государства. Из вышесказанного следует, что этот вопрос весьма актуален, по-этому мы и решили посвятить свое исследование данной тематике.
1 См.: Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию. Российская газета. 18 апреля 2002 г. 2 См.: Информационные материалы всемирных встреч на высшем уровне по вопросам информационного общества. — Женева, 2003; Тунис, 2005. 6
Объектом нашего исследования является информатизация системы государственного управления России. Подтверждением актуальности избранной темы является и то, что осуществление политики информатизации органов власти предполагает наличие четких приоритетов и координации действий по отдельным направлениям. Не имея устойчивой системы критериев, крайне трудно обеспечить эффективное расходование средств и взаимодействие отдельных субъектов. В связи с этим в России, не-смотря на наличие федеральных и региональных программ информатизации общества и управления, остается актуальной проблема разработки системной модели информационного обеспечения государственного управления, кото-рая бы предусматривала решение многих ключевых задач своего научного обеспечения. Анализ литературы по исследуемой проблеме показывает, что информатизация системы органов государственного управления Рос-сии на современном этапе предполагает изучение не только трудов ученых, созданных еще в 20 веке (в основном посвященных административным рефор-мам), но и, что самое главное, новейшей литературы для более полного пони-мания сущности проблемы, ведь именно на современном этапе развития на-шего общества и реализуется данная концепция. Вопрос об информатизации системы государственного управления, как социального, политического и правового явления затрагивается в рамках работ, посвященных исследованию административных реформ и информатизации общества. Неоспоримый вклад в разработку этого вопроса внесли: Батурин Ю.М., Бачило И.Л., Гаврилов О.А., Наумов В.Б., ТедеевА.А. и др. Научные исследования последних лет Богдановской И.Ю., Голубевой А.А., Сарафанова В.И., Федосеева Н.Н., Шамраева А.В., свидетельствуют о повышении интереса ученых к данному явлению. Целью настоящего исследования является углубленный анализ наиболее значимых аспектов информатизации системы государственного управления России, в особенности вопросов ее правового обеспечения. 7
Достижение вышеуказанной цели реализуем с помощью решения следующих задач: - приведем методологическое обоснование необходимости информатизации государственного управления в России; - осветим правовые основы регулирования информатизации государственного управления в Российской Федерации; - проанализируем опыт нормативно-правового обеспечения административной реформы в Российской Федерации как основы формирования системы электронного правительства; - рассмотрим основы концепции формирования в российской Федерации электронного правительства; - выделим основные принципы функционирования системы электрон-ного правительства; - проанализируем международный опыт формирования системы электронного правительства и др. При проведении данного исследования нами были использованы следующие методы: формально-юридический, диалектический, структурного анализа, логический, сравнительно-правовой, исторический, хронологический, системно-правовой, историко-правовой, социологический, метод ис-следования документов, метод системного анализа. Основу структуры настоящей работы составляют 3 главы: 1. Методологическое обоснование необходимости информатизации государственного управления Российской Федерации; 2. Правовые аспекты регулирования информатизации государственного управления в Российской Федерации; 3. Система электронного правительства как способ повышения эффективности функционирования государственного управления России.
8
1 МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Государственное управление - важнейшая, жизнеобеспечивающая функция в системе государственной службы. В России определение государственной службы дает Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 , где сказано, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональ-ная служебная деятельность: - граждан Российской Федерации; - федеральных государственных органов: федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных орга-нов; - государственных органов субъектов Российской Федерации: орга-нов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов Российской Федерации; - лиц, замещающих государственные должности Российской Федера-ции: должностных представителей федеральной власти; - лиц, замещающих государственные должности субъектов Россий-ской Федерации: должностных представителей власти на уровне субъектов РФ. При этом, согласно ст. 2 данного Федерального закона, система государственной службы включает в себя: - государственную гражданскую службу, подразделяемую на федеральную государственную гражданскую службу и государствен-ную гражданскую службу субъекта Российской Федерации; - военную службу и правоохранительную службу как виды федеральной государственной службы. Таким образом, указанный Федеральный закон четко различает в системе государственной службы подсистему государственного управления
1 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Российская газета. № 104. 31.05.2003 г.
9
(государственной власти). А уже внутри этой подсистемы обычно выделяют такую важнейшую ее структуру, как аппарат государственного управления, призванный технически обеспечивать принятие решений «лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Не случайно в России на уровне не только науки, но и законодательных и нормативно-правовых актов принято двойное толкование понятия «государственная служба» - широкое и узкое. Пример широкого толкования - приведенный выше Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», где под государственной службой понимается любая профессиональная умственная деятель-ность в любых государственных организациях: органах государственной власти, на государственных предприятиях, в государственных учреждениях1 . Но более популярен именно узкий смысл государственной службы - как лишь аппаратной деятельности в органах государственной власти»2 . На наш взгляд, между обоими толкованиями понятия «государст-венная служба» нет существенного противоречия, поскольку узкое толкование делает акцент в данном понятии не на широкий структурный аспект (как в федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»), но на основную функцию государства - осуществление управления (власть). То есть при узком толковании «государственной службы» ее орбита ограничивается функцией принятия решений в системе государственной власти (в России - на федеральном уровне и уровне субъектов РФ) и, значит, аппаратной деятельностью по подготовке таких реше-ний. Действительно, читаем: «Государственная служба - это деятельность аппарата государственного управления, или административная деятельность. Она является профессиональной деятельностью по подготовке, обеспече-нию
1 Граждан В.Д. Сервисный характер государственной службы // Госу-дарственная служба в современной России. М., 2003. С. 55. 2 Там же. С. 56. 10
процедур принятия и выполнению решений, принимаемых политиче-скими руководителями всех ветвей и уровней государственной власти»1 . Между тем банальная истина о важности управленческой (аппа-ратной) подсистемы в организациях разного уровня (от общества до от-дельного коллектива) перестает быть банальной истиной и становится актуаль-ной проблемой в особые периоды жизни общества - периоды социальной реформации, когда меняется сам тип социальной организации, сама организационная культура и когда, следовательно, возникает потребность в качественно новом управлении. То есть на уровне государственной службы как государственного управления возникает потребность в административной реформе. Именно такой период социальной реформации переживает с начала 1980-х годов развитой мир, а с конца 1980-х годов - и Россия (тогда еще СССР). В этой связи естественно, что в развитых странах перешли в 1980-1990-х годах на новые системы организации и управления не только в экономике, но и в системе государственной службы. Были проведены административ-ные реформы (государственного управления), которые по своему содержанию подчинились общемировой тенденции строительства организацион-но- управленческой культуры рыночного типа. Сегодня суть административной реформы как перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту - в переводе государственной службы (аппарата государственного управления) на принципы PR-обеспечения принятия решений в системе государственной власти, т.е. публичности государственного управления: информационной открытости, диалога с обществом. В России, по крайней мере на экс-пертном уровне, в целом есть понимание необходимости не просто делать административную реформу, но делать ее именно в направлении вве-дения системы государственного управления в режим постоянного диалога с обществом на базе использования передовых информационных технологий, в том числе PR-технологий. Существует ряд нормативно-правовых до-кументов,
1 Граждан В.Д. Указ. соч. С. 57. 11
где эти позиции прямо заявлены. Так, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008) во исполнение административной реформы предписывается: - обеспечение публичности процедуры разработки и принятия нормативных актов любого уровня; - законодательное обеспечение права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, создание соответст-вующих доступных информационных ресурсов. Подобным образом в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации отмечаются такие проблемы современного состояния государственной службы РФ, как: - слабое использование современных технологий государственного управления, прежде всего информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов; - информационная закрытость деятельности органов государствен-ной власти. Что же касается основных задач административной реформы, то Концепция видит их в том, чтобы: - привести систему государственной службы и технологии профессиональной деятельности государственных служащих в соот-ветствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономиче-скими условиями; - обеспечить открытость и четкую регламентацию деятельности орга-нов государственной власти и государственных служащих; - повысить доверие граждан Российской Федерации к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг, рационального использования государственных ресурсов и активного использования современных информационных технологий. 12
Многие российские ученые считают, что эффективное государст-венное управление - то, которое находится под постоянным контролем гражданского общества 1 , поднимается на публичный уровень, используя знания (науку), опыт (обобщенную практику) и информацию (где содержатся и через которую передаются знания и опыт) как основные средства решения общест-венных проблем2 . Таким образом, часть российского экспертного сообщества - в науке и самой системе государственной службы - убеждена, что сегодня государственная служба остро нуждается в информационном обеспе-чении, которое и придаст ей новое качество, адекватное современным условиям «публично организованного» общества. На мой взгляд, сегодня эта позиция - единственно верная по следующим основаниям. Очевидным основанием усиления информационного сопровождения работы аппарата государственного управления является качествен-ное изменение самого общества. Современное общество не случайно называют информационным - передовые информационные и коммуникацион-ные технологии определяют не только его технико-технологический, но и организационно-управленческий уровень. Информация всегда была основой принятия всякого решения, тем более в системе государственной вла-сти, но сегодня информация становится стратегическим ресурсом общественного развития, притом что это - неограниченный, возобновляемый, безот-ходный ресурс 3 . Такое повышение социального статуса информации обязано измене-нию самого характера общественной коммуникации. Коммуникация, осуществляемая на базе передовых информационных технологий, имеет очень высокую скорость, тем самым резко «укорачивая» общественные тенденции, снижая их предсказуемость и, следовательно, значительно повышая управленческие риски, поскольку быстро устаревающая информация отводит
1 Турчинов А.И. Целостность государственной службы в системе государственного управления России // Государственная служба в современной России. М., 2003. С. 16. 2 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002. С. 81,204. 3 Сморгунов Л.В. Управление в условиях неопределенности: В поисках моделей устойчивого развития // Сравнительное государственное управление: Теория, реформы, эффективность. СПб, 2000. С. 10.
13
очень мало времени на принятие адекватных решений. Таким об-разом, в информационном обществе возникает весьма актуальная проблема снижения управленческих рисков. Решается же эта проблема изменением характера управления (реформой управления), который должен быть опережающим по отношению к текущим тенденциям. То есть управление должно само создавать «информационно-коммуникационные поводы» для принятия решений по им же (управлением) формируемым и, значит, предсказуемым тенденциям. Только так - при переводе управления на принципы активного управления информацией - будут снижены высокие в информационном обществе управленче-ские риски (принятия неадекватных решений). Вот почему сегодня государственное управление обязано резко усилить информационную составляющую своей работы, чтобы с помощью информации (управления информацией) «убить» информацией же порожденного «информационного демона»1 . О важности фактора информационного общества для современной системы государственного управления, например, свидетельствует утверждение Комитетом начальников штабов США военной док-трины, в которой отмечается, что в условиях продолжающейся информаци-онной революции информационное превосходство - ключ к успеху в войне 2 . И этот тезис можно расширить применительно к организационно-управленческим системам в любой сфере общества и обществе в целом. При этом уси-ление информационной составляющей государственного управления должно отвечать состоянию демократии, публично организованного общества, харак-терному именно для информационного общества. Госаппарат в демократической политической системе вынужден под давлением общества быть публичной организацией, открытой диа-логу с общественностью. Вынужденное в условиях демократии публичное поведение госаппарата как раз и отводит в государственном управлении существенную роль его информационному обеспечению, собственно и устанавли-вающему
1 Еляков А.Д. Современная информационная революция // Социол. исслед. М., 2003. № 10. С. 31. 2 См.: Взгляд - 2002. Точка зрения Комитета начальников штабов США // США: Экономика. Политика. Культура. М., 2001. № 1. С. 10. 14
обратную связь власти с обществом. Установление обратной связи с обществом - в принципе важнейшее направление работы административной сис-темы в демократическом государстве, реализующее требование прозрачно-сти, публичности государственного управления. Но информационное общество - качественно иная демократия, нежели ее традиционный механизм в виде прямых выборов и разделения властей. Соответственно - это иной уровень информационного обеспечения принятия решений в системе государ-ственной власти. Почему? В информационном обществе появляется множество никем не контролируемых пользователей передовых информационно- коммуникационных технологий. Это, например, пользователи Интернета: любые физические и юридические лица. Работая с Интернет-аудиторией, они способны осуществлять коммуникацию-управление в масштабе планеты
--------- Повышение эффективности государственного управления России Проблемы формирование электронного правительства
СОДЕРЖАНИЕ
Введение Глава 1. Парадигма информатизации государственного управления Глава 2. Правовое регулирование информатизации государственного управления 2.1. Нормативно-правовое обеспечение административной реформы 2.2. Концепция формирования электронного правительства в РФ Глава 3. Повышение эффективности государственного управления России 3.1. Принципы функционирования электронного правительства 3.2. Международный опыт формирования электронного правительства 3.3. Электронное правительство как механизм модернизации государства Заключение Литература
ВВЕДЕНИЕ
Современный мир с 1980-х годов переживает непрерывную организационно-управленческую перестройку в связи с беспрецедентным прогрессом информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). ИКТ благодаря своему управленческому потенциалу подняли значимость и цену управления - прежде всего, предъявили возросшие требования к государственному управлению. В экономически развитом мире произошел переход к новой концепции государства, зафиксировавшей отказ от традиционного выбора между либеральным и социальным государством в пользу разработки идеи эффективного государственного управления в рамках теории и практики так называемого электронного правительства. Формирование системы электронного правительства - это и есть вне-дрение в работу госаппарата цифровых ИКТ, позволяющее: повысить качество и эффективность услуг государства обществу, сократить бюрократию и снизить издержки на содержание государства, значительно повысить уровень доступности власти (в режиме реального времени услуг государства обществу) для всех граждан. Речь идет о формировании в настоящее время мировой ИКТ-парадигмы социально-экономического развития, и важнейшей частью этого процесса является реформа государственного управления на принципах создания национальной системы электронного правительства. Об императивности такой реформы для национального государства говорит тот факт, что ныне из 191 страны, входящей в ООН, элементы электронного правительства так или иначе используются в 173 государствах1 Поэтому теория и практика электронного правительства актуальны для России. Более того, осуществление административной реформы в дан-ном направлении особенно актуально именно для России, где очень высоки (для
1 См.: Россия готова. На 44 процента. Исследование ООН определило готовность страны к электронному правительству // Российская газета. М., 18 декабря 2003г. 5
граждан и рыночной экономики) транзакционные издержки, а это - прямой показатель и результат неэффективного государственного управления. Актуальность для России исследования всего комплекса факторов, условий и ресурсов формирования национальной системы электронного правительства диктуется ожидаемым результатом проведения указанной административной реформы - построением «государства, адекватного нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим»1 . Актуальность подобного исследования тем более высока, что «по уровню индивидуальной готовности граждан России к использованию совре-менных ИКТ страна находится на 31-м месте, по уровню готовности бизнеса - на 43-м, а по уровню готовности правительства - на 89-м»2 . Вместе с тем анализ российской научной литературы по данной проблематике показывает, что отсутствует согласованный методологический подход к данному вопросу. Это - пробел не только в теории. Он осложняет решение практических проблем, определение места электронного правительства в общей системе реформирования государственного управления. Россия нуждается в специальной разработке социологической концепции информационно-коммуникационной инфраструктуры государственного управления. Основным компонентом концепции должно стать по-нятие «электронное правительство» в смысле использования ИКТ-технологий в государственных административных органах в сочетании с организационными изменениями и новыми методами для улучшения услуг государственного сектора, усиления демократических процессов, а также укрепления поддержки политики государства. Из вышесказанного следует, что этот вопрос весьма актуален, по-этому мы и решили посвятить свое исследование данной тематике.
1 См.: Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию. Российская газета. 18 апреля 2002 г. 2 См.: Информационные материалы всемирных встреч на высшем уровне по вопросам информационного общества. — Женева, 2003; Тунис, 2005. 6
Объектом нашего исследования является информатизация системы государственного управления России. Подтверждением актуальности избранной темы является и то, что осуществление политики информатизации органов власти предполагает наличие четких приоритетов и координации действий по отдельным направлениям. Не имея устойчивой системы критериев, крайне трудно обеспечить эффективное расходование средств и взаимодействие отдельных субъектов. В связи с этим в России, не-смотря на наличие федеральных и региональных программ информатизации общества и управления, остается актуальной проблема разработки системной модели информационного обеспечения государственного управления, кото-рая бы предусматривала решение многих ключевых задач своего научного обеспечения. Анализ литературы по исследуемой проблеме показывает, что информатизация системы органов государственного управления Рос-сии на современном этапе предполагает изучение не только трудов ученых, созданных еще в 20 веке (в основном посвященных административным рефор-мам), но и, что самое главное, новейшей литературы для более полного пони-мания сущности проблемы, ведь именно на современном этапе развития на-шего общества и реализуется данная концепция. Вопрос об информатизации системы государственного управления, как социального, политического и правового явления затрагивается в рамках работ, посвященных исследованию административных реформ и информатизации общества. Неоспоримый вклад в разработку этого вопроса внесли: Батурин Ю.М., Бачило И.Л., Гаврилов О.А., Наумов В.Б., ТедеевА.А. и др. Научные исследования последних лет Богдановской И.Ю., Голубевой А.А., Сарафанова В.И., Федосеева Н.Н., Шамраева А.В., свидетельствуют о повышении интереса ученых к данному явлению. Целью настоящего исследования является углубленный анализ наиболее значимых аспектов информатизации системы государственного управления России, в особенности вопросов ее правового обеспечения. 7
Достижение вышеуказанной цели реализуем с помощью решения следующих задач: - приведем методологическое обоснование необходимости информатизации государственного управления в России; - осветим правовые основы регулирования информатизации государственного управления в Российской Федерации; - проанализируем опыт нормативно-правового обеспечения административной реформы в Российской Федерации как основы формирования системы электронного правительства; - рассмотрим основы концепции формирования в российской Федерации электронного правительства; - выделим основные принципы функционирования системы электрон-ного правительства; - проанализируем международный опыт формирования системы электронного правительства и др. При проведении данного исследования нами были использованы следующие методы: формально-юридический, диалектический, структурного анализа, логический, сравнительно-правовой, исторический, хронологический, системно-правовой, историко-правовой, социологический, метод ис-следования документов, метод системного анализа. Основу структуры настоящей работы составляют 3 главы: 1. Методологическое обоснование необходимости информатизации государственного управления Российской Федерации; 2. Правовые аспекты регулирования информатизации государственного управления в Российской Федерации; 3. Система электронного правительства как способ повышения эффективности функционирования государственного управления России.
8
1 МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Государственное управление - важнейшая, жизнеобеспечивающая функция в системе государственной службы. В России определение государственной службы дает Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 , где сказано, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональ-ная служебная деятельность: - граждан Российской Федерации; - федеральных государственных органов: федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных орга-нов; - государственных органов субъектов Российской Федерации: орга-нов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов Российской Федерации; - лиц, замещающих государственные должности Российской Федера-ции: должностных представителей федеральной власти; - лиц, замещающих государственные должности субъектов Россий-ской Федерации: должностных представителей власти на уровне субъектов РФ. При этом, согласно ст. 2 данного Федерального закона, система государственной службы включает в себя: - государственную гражданскую службу, подразделяемую на федеральную государственную гражданскую службу и государствен-ную гражданскую службу субъекта Российской Федерации; - военную службу и правоохранительную службу как виды федеральной государственной службы. Таким образом, указанный Федеральный закон четко различает в системе государственной службы подсистему государственного управления
1 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Российская газета. № 104. 31.05.2003 г.
9
(государственной власти). А уже внутри этой подсистемы обычно выделяют такую важнейшую ее структуру, как аппарат государственного управления, призванный технически обеспечивать принятие решений «лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Не случайно в России на уровне не только науки, но и законодательных и нормативно-правовых актов принято двойное толкование понятия «государственная служба» - широкое и узкое. Пример широкого толкования - приведенный выше Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», где под государственной службой понимается любая профессиональная умственная деятель-ность в любых государственных организациях: органах государственной власти, на государственных предприятиях, в государственных учреждениях1 . Но более популярен именно узкий смысл государственной службы - как лишь аппаратной деятельности в органах государственной власти»2 . На наш взгляд, между обоими толкованиями понятия «государст-венная служба» нет существенного противоречия, поскольку узкое толкование делает акцент в данном понятии не на широкий структурный аспект (как в федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»), но на основную функцию государства - осуществление управления (власть). То есть при узком толковании «государственной службы» ее орбита ограничивается функцией принятия решений в системе государственной власти (в России - на федеральном уровне и уровне субъектов РФ) и, значит, аппаратной деятельностью по подготовке таких реше-ний. Действительно, читаем: «Государственная служба - это деятельность аппарата государственного управления, или административная деятельность. Она является профессиональной деятельностью по подготовке, обеспече-нию
1 Граждан В.Д. Сервисный характер государственной службы // Госу-дарственная служба в современной России. М., 2003. С. 55. 2 Там же. С. 56. 10
процедур принятия и выполнению решений, принимаемых политиче-скими руководителями всех ветвей и уровней государственной власти»1 . Между тем банальная истина о важности управленческой (аппа-ратной) подсистемы в орга
